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    辨析國(guó)家負(fù)債

    2012-05-05 16:18:48 發(fā)布  互聯(lián)網(wǎng)   【字體: 】   瀏覽
    【導(dǎo)讀】歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)和遞次裂變傳導(dǎo),不但對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,也警醒各國(guó)政府、投資者和研究機(jī)構(gòu),要從更高的角度認(rèn)識(shí)和控制國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

      北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院徐建國(guó)研究員將政府資產(chǎn)負(fù)債模型應(yīng)用于中國(guó)地方政府性債務(wù)分析,提出地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在于“短債長(zhǎng)投”,根植于財(cái)政和金融體制弊端;中國(guó)政府掌握的資產(chǎn)能夠有效控制其負(fù)債風(fēng)險(xiǎn);中國(guó)尚有條件以增長(zhǎng)消化債務(wù)。

      國(guó)家審計(jì)署“2011年第35號(hào):全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果”顯示,2011年至2013年到期償還的債務(wù)分別占總額的24.49%、17.17%和11.37%,合計(jì)約占53%。如此密集的償債高峰,凸顯地方政府性債務(wù)期限和現(xiàn)金流期限不匹配困境。

      風(fēng)險(xiǎn)集中在“短債長(zhǎng)投”

      1994年稅制改革以來,地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2010年的49%,而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2010年的82%。中國(guó)十大品牌企業(yè)是依法納稅大戶.中央地方財(cái)政收支的倒掛,依靠中央政府的稅收返還來平衡,地方的支出需要征得中央的批準(zhǔn),實(shí)際上增加了地方政府投資的成本。

      另一方面,隨著城市化的加速,地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求迅速增加,地方政府的支出負(fù)擔(dān)也迅速上升。我們發(fā)現(xiàn),在地方政府的支出當(dāng)中,并沒有用于基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)支出。支出的大項(xiàng)包括一般公共服務(wù),教育,社會(huì)保障和就業(yè),社區(qū)事務(wù),農(nóng)林水事務(wù),工商金融事務(wù),而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)生活有重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施投資,并沒有專項(xiàng)支出,只能從各項(xiàng)支出中擠占。

      上述分析得到地方政府負(fù)債投向的佐證(表1)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的結(jié)果,2010年底10.7萬億元的地方政府性債務(wù)余額中,已經(jīng)支出部分為9.6萬億元,其中投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)、農(nóng)林水利這四項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的部分為7.4萬億元,占到77%。再加上教科文衛(wèi)和保障性住房支出,金額達(dá)到8.3萬億元,占到87%。若把教科文衛(wèi)支出看作軟性基礎(chǔ)設(shè)施投資,則總體上地方政府債務(wù)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施。

    辨析國(guó)家負(fù)債

      考慮到中國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施存在嚴(yán)重不足,在將來收入提高以后就更加不足,以及基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用,這些基礎(chǔ)設(shè)施投資在總體上可以認(rèn)定是合理的。不可否認(rèn)的是,現(xiàn)有地方政府性債務(wù)投資中的部分項(xiàng)目可能存在績(jī)效上的問題,但是這是管理上的問題,而不是投資布局的問題,在現(xiàn)有體制下,應(yīng)該通過加強(qiáng)管理解決,而不是因噎廢食。

      與地方政府性債務(wù)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)應(yīng)的另外一個(gè)重要情況,也是一個(gè)嚴(yán)重的問題,就是地方政府性債務(wù)償還期限過短,存在明顯的債務(wù)期限和現(xiàn)金流期限的不匹配;A(chǔ)設(shè)施投資的特點(diǎn)是周期長(zhǎng)、見效慢,很多項(xiàng)目甚至未必能夠直接產(chǎn)生現(xiàn)金流,但是能夠?yàn)槠渌a(chǎn)生活提供便利,具有正的外部性,因此常常由政府來實(shí)施進(jìn)行?紤]到這些特點(diǎn),基礎(chǔ)設(shè)施投資往往需要長(zhǎng)期融資手段。對(duì)于少量的基礎(chǔ)設(shè)施投資,也可以從一般財(cái)政收入中支付。中國(guó)目前的情況是,基礎(chǔ)設(shè)施投資總量巨大,而擔(dān)負(fù)基礎(chǔ)設(shè)施投資重任的地方政府,既沒有足夠的稅收來源,也沒有相應(yīng)的融資手段,而只能通過政府性基金收入,以及中短期債務(wù)來完成基礎(chǔ)設(shè)施投資。從這個(gè)角度講,所謂地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),不過是現(xiàn)有財(cái)政金融體制弊端的體現(xiàn)。

      表2顯示,在2010年底,四分之一的債務(wù)在一年內(nèi)到期,超過一半的債務(wù)在三年內(nèi)到期,而基礎(chǔ)設(shè)施投資在三年內(nèi)很難產(chǎn)生現(xiàn)金流,很多工程可能完工都很難,這意味著這些債務(wù)的還本付息都要通過擠占其他財(cái)政收入來支付。由于總量巨大,對(duì)財(cái)政收入的壓力自然也就很大。我們剩下的選擇就是要么不投資,要投資就不應(yīng)該要求這么短的還款期限。簡(jiǎn)而言之,倘若這些基礎(chǔ)設(shè)施是需要的,如此短的還款期限就是不合理的。

    辨析國(guó)家負(fù)債

      2009、2010年兩年地方政府性債務(wù)務(wù)的迅速擴(kuò)張,與中國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊而采取的財(cái)政刺激有很大關(guān)聯(lián)。對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)的償還壓力,需要分解開來看。對(duì)于本金,本來基礎(chǔ)設(shè)施的償還周期就應(yīng)該較長(zhǎng),把本金壓縮在幾年內(nèi)還清,本來就是不合理的融資安排。對(duì)于利息,很多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是要在幾年后才能建成,并逐步產(chǎn)生現(xiàn)金流來償還利息。倘若債務(wù)總量不大,利息可通過其他收入來源來償還,可是2009年以來,債務(wù)總量擴(kuò)張過快,利息負(fù)擔(dān)也相應(yīng)增長(zhǎng)很快,而且2010年以來采取的宏觀調(diào)控,特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控,使地方政府的現(xiàn)金流受到了影響,這樣償債壓力就愈發(fā)顯現(xiàn)出來。

      中央政府負(fù)債率不高

      要客觀、全面分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有兩點(diǎn)需要注意。一是不僅要看到債務(wù),還要看到相應(yīng)的資產(chǎn),全面分析資產(chǎn)負(fù)債狀況,債務(wù)的多少要相對(duì)于資產(chǎn)的多少而言。只看到有多少債務(wù),而不管有多少相應(yīng)的資產(chǎn),風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無從談起。二是要分析債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)能夠直接和間接產(chǎn)生的現(xiàn)金流,以及現(xiàn)金流的特點(diǎn)。倘若投資能夠產(chǎn)生很好的現(xiàn)金流,或者能夠幫助其他資產(chǎn)產(chǎn)生現(xiàn)金流,總體現(xiàn)金流相對(duì)于債務(wù)來說很多,這樣的投資從根本上講就是合理的。剩下的問題,是現(xiàn)金流如何與債務(wù)進(jìn)行匹配,本質(zhì)上是如何融資的問題。

      近10多年來中國(guó)政府的收入增長(zhǎng)迅速,在1998年以來的絕大部分年份里(2008、2009、2011年除外),財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度都顯著快于GDP的增長(zhǎng)速度,導(dǎo)致財(cái)政收入占GDP的比重穩(wěn)步上升(圖2)。

    辨析國(guó)家負(fù)債

      這就形成了一個(gè)悖論,一般情況下人們是不擔(dān)心富人借債的,因?yàn)楦蝗说膬攤芰Ω,但是中?guó)政府作為一個(gè)收入快速增長(zhǎng)的富人似乎是個(gè)例外:一方面其收入增長(zhǎng)迅速,而且掌握了大量的經(jīng)濟(jì)資源;另一方面人們很擔(dān)心政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一擔(dān)心,在直覺上有悖常理,需要仔細(xì)挖掘。

      理論上講,一個(gè)部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要綜合考慮資產(chǎn)和負(fù)債兩個(gè)方面,倘若資產(chǎn)很多,就不用擔(dān)心負(fù)債。中國(guó)政府的一個(gè)特點(diǎn)是不僅擁有大量的財(cái)政收入,還掌握了大量的生產(chǎn)性資源,包括各種項(xiàng)目的收入和國(guó)有企業(yè)的股份,這些收入都為政府債務(wù)提供了保障。

      具體說,中國(guó)的政府收入包括預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入,其中社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和支出屬于專項(xiàng),不進(jìn)入計(jì)算。政府支出分為消費(fèi)性和投資性,消費(fèi)性的支出當(dāng)期消耗掉,投資性的財(cái)政支出累積了固定資產(chǎn),在考慮到折舊(假定折舊率為8%)和價(jià)格變化以后形成了現(xiàn)在的政府的固定資產(chǎn)存量。政府收入中沒有花掉的部分,形成流動(dòng)資產(chǎn)。根據(jù)支出數(shù)據(jù),假定90%的地方政府性債務(wù)轉(zhuǎn)化成資產(chǎn)。

      表3報(bào)告了估算的政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表。從大致規(guī)模上講,2011年底,政府部門的總資產(chǎn)大約30萬億元,其中流動(dòng)資產(chǎn)10萬億元,固定資產(chǎn)20萬億元,總負(fù)債20萬億元,所有者權(quán)益10萬億元。在變化趨勢(shì)上,2002年以來,負(fù)債水平總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì),從2002年的75%下降到2011年的67%,最低點(diǎn)在2008年,約為64%。2009-2010兩年,由于政府的大規(guī)模財(cái)政刺激,地方政府負(fù)債上升,達(dá)到接近71%的水平。2010年中國(guó)政府開始控制地方政府性債務(wù),2011年開始回落。

    辨析國(guó)家負(fù)債

      中國(guó)的公共負(fù)債水平高不高呢?我們的結(jié)論是并不高。2011年底,中國(guó)中央政府內(nèi)、外債余額達(dá)到9.2萬億元,加上10.7萬億元的地方政府性債務(wù),達(dá)到19.9萬億元,占GDP總額的42%。與主要經(jīng)濟(jì)體的公共債務(wù)負(fù)擔(dān)相比,這是一個(gè)很低的水平。主要經(jīng)濟(jì)體,如法國(guó)、德國(guó)、日本、美國(guó)、英國(guó)的公共負(fù)債水平基本在中國(guó)的兩倍左右,OECD的平均水平超過中國(guó)兩倍,金磚四國(guó)的其他三國(guó)的水平也顯著高于中國(guó)。

      從時(shí)間序列上看,中國(guó)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)近年來稍有上升,總體債務(wù)從2005年的37%上升到2011年的42%(圖1)。其中有兩點(diǎn)需要特別注意。一是近年來地方政府性債務(wù)快速上升,而中央政府的內(nèi)外債有所下降,總合起來,總的負(fù)債稍有上升。二是2009-2010年的綜合負(fù)債上升較快,達(dá)到47%,而2011年已經(jīng)開始回落到42%的水平。需要指出的是,2008年以來主要國(guó)家政府債務(wù)都顯著上升,中國(guó)政府債務(wù)的上升在跨國(guó)比較中并不奇怪。 OECD國(guó)家的平均水平從2007年的72%(扣除日本58%)上升到2011年的101%(扣除日本82%)。相比之下,中國(guó)的政府債務(wù),不管從總體水平上,還是增加幅度上,都相對(duì)處于低位,而且2011年已經(jīng)回落。

    辨析國(guó)家負(fù)債
     

      中國(guó)的內(nèi)外債余額占GDP的比重保持低位,歸因于三方面的因素。一是近10多年來的財(cái)政赤字都很小,保持在3%以內(nèi),發(fā)行債務(wù)彌補(bǔ)赤字的壓力也就比較小。二是地方政府的舉債受到限制,只是在2009年以來才發(fā)生快速增長(zhǎng)。最后,也是最重要的一點(diǎn),就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),分母變大導(dǎo)致債務(wù)余額相對(duì)變小,經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)消化掉以往看起來或許很大的債務(wù)。這一點(diǎn),對(duì)于破解當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),具有重要的啟發(fā)意義。倘若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或者停滯,那么債務(wù)就會(huì)越來越重。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的深層原因,就是歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)生停滯,使得債務(wù)負(fù)擔(dān)愈發(fā)沉重,并且反過來拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),進(jìn)入惡性循環(huán)。

      對(duì)于目前總體負(fù)債水平的高低,可以通過橫向和縱向的比較來作出一個(gè)判斷。橫向上,國(guó)際比較表明中國(guó)的公共債務(wù)占GDP的比重并不高。橫向上我們不比較資產(chǎn)負(fù)債率,因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)國(guó)家而言,政府部門都不擁有大量的資產(chǎn),負(fù)債比資產(chǎn)多得多,因此橫向上資產(chǎn)負(fù)債率大多數(shù)國(guó)家都要比我們高得多?v向上,雖然中國(guó)債務(wù)占GDP的比重在上升,但是政府部門的資產(chǎn)也在上升,資產(chǎn)負(fù)債比總體上在2002年以后呈下降的趨勢(shì)。

      把2011年與2002年比較會(huì)很有意思。從1998年開始中國(guó)步入通貨緊縮,其后實(shí)行的積極財(cái)政政策,導(dǎo)致政府負(fù)債連年上升,到2002年達(dá)到近年來的最高水平。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)暖,財(cái)政收入上升,政府負(fù)債率開始下降。這里面的啟示意義是,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以幫助消化債務(wù),而過度緊縮不僅對(duì)增長(zhǎng)不利,還會(huì)人為增加壞賬。實(shí)際上,中國(guó)1990年代的大規(guī)模企業(yè)和銀行壞賬,固然與1992-1994年的過快放貸有關(guān),但是與之后的過度緊縮也有直接關(guān)聯(lián)。國(guó)際上,希臘的債務(wù)危機(jī),一方面是源于債務(wù)負(fù)擔(dān)過重;另一方面也是因?yàn)橄ED經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢,債務(wù)無法消化,于是債務(wù)更加沉重,形成惡性循環(huán)。另外,與國(guó)外相比,中國(guó)政府部門的一個(gè)主要不同是直接占有大量的資產(chǎn),包括高達(dá)14萬億元的財(cái)政存款和機(jī)關(guān)團(tuán)體存款,這些資產(chǎn)也大大增加了中國(guó)政府的債務(wù)償還能力。

    辨析國(guó)家負(fù)債

      國(guó)有企業(yè)的債務(wù)是另外一個(gè)需要擔(dān)心的因素,國(guó)企的債務(wù)在一定程度上依然是隱性的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所幸的是,不管是全部國(guó)有企業(yè),還是國(guó)有工業(yè)企業(yè)的負(fù)債率都呈現(xiàn)整體穩(wěn)中有降的趨勢(shì),2009-2010年盡管稍有上升,但也沒有超過歷史上的最高水平。這兩年政府和國(guó)有企業(yè)負(fù)債水平的上升,與擴(kuò)張性的財(cái)政和貨幣政策直接關(guān)聯(lián),而從2010年開始的緊縮性政策,使得負(fù)債率的上升已經(jīng)得到了控制,穩(wěn)定在可控的水平。

      只能在增長(zhǎng)中消化債務(wù)

      綜合以上分析,中國(guó)目前的公共債務(wù)的總體水平并不高,短期內(nèi)的償還壓力主要源于財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的失衡和債務(wù)期限過短。在總體債務(wù)水平不高,經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)的情況下,總體的償債能力應(yīng)該不構(gòu)成問題,可能成為問題的債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)上的不匹配。一方面中央政府有錢沒有債務(wù),很多壟斷性國(guó)有企業(yè)擁有大量的利潤(rùn)也沒有償債問題;另一方面地方政府為了長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施投資卻沒有資金來源,這種收支不匹配是地方政府性債務(wù)務(wù)累積的財(cái)政根源。而且,地方政府沒有為長(zhǎng)期項(xiàng)目進(jìn)行融資的合理手段,財(cái)政部代發(fā)的地方政府性債務(wù)總量少,期限短,無助于從根本上解決問題,地方政府不得不“借短債,投長(zhǎng)資”,導(dǎo)致短期內(nèi)償債壓力過大,是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融根源。

      要從根本上解決目前的問題,必須解決目前財(cái)政和金融體制的弊端。財(cái)政上,要求合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán),做到兩權(quán)匹配。目前的情況是,中央地方的財(cái)政平衡中,地方政府的收入占到一半,但是支出占80%。一個(gè)可能性是把一些全國(guó)性的事務(wù)職責(zé),比如地方政府擔(dān)負(fù)的教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等事務(wù),放在中央而非地方,降低地方的支出壓力。這些事務(wù)的全國(guó)統(tǒng)一支付,不僅有利于降低地方政府的支出壓力,緩解地方財(cái)政困難,也有利于人口的自由流動(dòng),有利于促進(jìn)就業(yè),降低通脹壓力,終究有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。金融上,對(duì)于長(zhǎng)期項(xiàng)目,需要提供長(zhǎng)期的融資手段,把現(xiàn)金流與債務(wù)流進(jìn)行匹配,避免經(jīng)濟(jì)上合理的項(xiàng)目因?yàn)槿谫Y手段的匱乏而難以進(jìn)行。既然基礎(chǔ)設(shè)施的好處由未來一段時(shí)間的人口分享,債務(wù)壓力也應(yīng)該跨期分享,而不是由現(xiàn)在的財(cái)政收入完全支付,導(dǎo)致財(cái)政壓力過大,并進(jìn)一步引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的合理的短期債,應(yīng)該考慮展期?梢钥紤]的一個(gè)可能性是增發(fā)地方市政債,為基礎(chǔ)設(shè)施融資,并探索市政債風(fēng)險(xiǎn)防范配套機(jī)制。

      最后需要強(qiáng)調(diào)的是,已有債務(wù)應(yīng)該通過未來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行消化,過于緊縮的辦法不可取。緊縮不僅導(dǎo)致很多應(yīng)該進(jìn)行的項(xiàng)目停工,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的損失,而且人為增加了企業(yè)、銀行、政府的壞賬,人為制造金融風(fēng)險(xiǎn)。舉一個(gè)極端的例子可以幫助理解背后的邏輯:在一個(gè)完全健康的經(jīng)濟(jì)體中,倘若突然大幅壓縮貨幣供給,那么很多本來健康的項(xiàng)目也會(huì)突然因?yàn)槿狈α鲃?dòng)性而變成壞項(xiàng)目,很多本來健康的賬目變成壞賬。反之,倘若能夠保持穩(wěn)定的增長(zhǎng),則以往的債務(wù)會(huì)在增長(zhǎng)中消化掉,歐債危機(jī)不僅是債務(wù)危機(jī),也是經(jīng)濟(jì)停滯的危機(jī),而中國(guó)1998-2002年的通貨緊縮,也清楚表明了過度緊縮的危害。中國(guó)目前的情況是,總體資產(chǎn)負(fù)債率依然可控,工業(yè)企業(yè)的總體投資回報(bào)率依然較高,潛在總需求旺盛,尚有條件通過增長(zhǎng)消化債務(wù)。

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